掀开政府引导基金面纱，促进环保领域应用
政府引导基金是指由政府设立并按市场化方式运作的政策性基金，主要通过扶持创业投资企业发展，引导社会资金进入创业投资领域，具有强烈的政策导向性，容易形成资本集聚和资金放大，既可以解决财政资金不足的问题，又可以引导资金流向投资机构以国家产业政策支持方向，提供了一种新的方式来解决中小企业融资问题。
我国于2005年由国务院十部委联合发布了《创业投资企业管理暂行办法》，标志着创业风险投资引导基金第一次以合法合规的形式出现，截至2006年底引导基金达到六只，基金总规模达到40亿元。从2007年到2008年，风险投资引导基金共达33只，总规模达到了200亿之多。2008年10月，《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》问世，对“引导基金”它首次进行了规范详细的定义，《科技型中小企业创业投资引导基金管理暂行办法》、《新兴产业创投计划参股创业投资基金管理暂行办法》以及《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》这些文件的出台为引导基金的设立和运行给予了规范性的法律依据。
“大众创业、万众创新”已经成为时代要求，作为政府助力企业创新的手段，引导基金需要发挥更重要的作用。2014年5月国务院常务会议决定成倍扩大中央财政新兴产业创投引导资金规模，以破解创新型中小企业融资难题。2015年1月国务院决定设立国家新兴产业创业投资引导基金，将形成高达400亿元的总规模，重点支持处于“蹒跚”起步阶段的创新型企业。2015年9月，李克强在国务院常务会议中提出设立国家中小企业发展基金，建立总规模为600亿元的国家中小企业发展基金，重点支持种子期、初创期成长型中小企业。可以预见，政府引导基金必将成为国内人民币基金的重要参与者，并将吸引更多社会资本，助力企业创新和经济转型。2015年，我国新设立的政府引导基金为297只，基金规模1.51万亿元，分别是2013年引导基金数量和基金规模的2.83倍和5.24倍。截至2015年12月底，国内共成立780只政府引导基金，基金规模达2.18万亿元。
从省级层面观察，各省引导基金总体上以两种方式存在，如下图所示。
地方省政府引导产业基金存在形态
一种存在于省政府主导的国有创业投资公司。这些机构的发展背景一般较为复杂，并且其业务通常涵盖面较广，不会冠名为“创业投资引导基金”，但实际上，其运作的基金中有相当一部分起到了政府引导基金的作用。另一种引导基金以职能部门专设的基金形式存在，即省发改委或科技厅专门设立的旨在支持创新型中小微企业的引导基金。这种基金一般会分为两部分进行运作，一部分由省级负责直接组织运作，另一部分会被分配到个市区县政府（包括工业园区），市区县再配套部分出资后负责具体运作。
政府引导基金实质上是由政府出资设立的、以母基金方式运作的风险投资基金，其运作应是发起基金，引导社会资本向创新企业进行投资。
2006年以来，各地方政府相继设立了创业投资引导基金。苏州工业园区和无锡新区的创业投资引导基金设立时间较早，对各地方政府有非常大的借鉴意义。
苏州工业园区和无锡新区的引导基金分别成立于2006年9月与2007年11月。这两个引导基金虽然都以“母基金”方式运作，委托专业投资团队管理，恪守只参股不控股的原则，通过与创业投资机构合作设立商业性创业投资子基金，再由子基金对科技型创业企业进行投资，但在运作模式上存在着明显的差异。
苏州工业园区引导基金由苏州创投集团（前身为中新苏州工业园区创业投资有限公司，由苏州工业园区国有资产控股发展有限公司全资控股）和国家开发银行各出资5亿元人民币共同发起成立，基金规模为10亿元人民币，期限为13年。该引导基金实行公司制，苏州创投集团与国开行分别占股50%，委托苏州工业园区银杏投资管理有限公司进行管理，与创业投资机构合作设立关注不同投资领域和不同投资阶段的商业性创业投资子基金，在子基金的出资比例不超过30％，要求投资所形成的子基金注册资本不少于1亿元人民币，子基金及管理公司必须在园区注册。
无锡新区在2007年7月出台了《引导基金和种子基金管理办法》，设立了总规模为5亿元人民币的引导基金。该基金由新区管委会发起组建，财政专项资金安排，分5年每年拨款1亿元人民币，并委托无锡高新技术风险投资股份有限公司（在2008年11月后为无锡新区创新创业投资集团有限公司）进行管理。引导基金投资参股成立的子基金要求在无锡新区注册，重点投资于信息产业、新能源与环保产业、文化创意产业、生物医药、新材料、现代服务业等新兴领域的科技型创业企业，存续期一般为7年（投资期5年+展期2年）。引导基金的出资比例不超过子基金规模或投资总额的30％。
苏州工业园区创投引导基金以国有创投公司和国家开发银行为联合发起人实行完全市场化操作的运作模式，无锡新区创投引导基金实行“政府出资、国有创投公司管理、市场化运作、财政审计部门监督”的运作模式，尽管两者的运作模式存在着明显的差异，但都取得了显著的成效。
它们的运作实践为政府引导基金在环保领域的应用及发展提供了宝贵的经验支持，给予我们以下启示：
发展创业投资引导基金是推动环保产业内的中小企业自主创新的有效途径。环保企业以中小企业居多，但由于环保行业存在投资周期长、资金需求量大、风险高，它们很难得到银行贷款的支持。如政府通过财政出资直接设立创业投资企业进行资金支持，则不仅财政负担不起，而且成本高、效果差，难以实现增值和再投资的良性循环。
通过设立引导基金引导社会资金进入环保投资领域，满足这些环保中小企业的融资需求和提高它们的素质，对于发展各地方的环保企业集群的快速成长有非常大的帮助。苏州工业园区与无锡新区引导基金的成功实践充分证明发展创业投资引导基金相对于政府直接以财政资金出资或通过所属国有企业出资发起设立创投企业对科技型中小企业进行股权投资能收到事半功倍的效果。
各地方政府的引导基金多数是以财政资金出资，并且大部分采取的是公司制。如此，纳入到国有资产监管范围后，必然会遵循国有资产“保值增值”要求。所以但凡存在收益压力，管理者为了保持收益平衡，就会把部分资金投入到高收益的项目中去。对于应用于环保领域内的引导基金，应该免去其每年的“保值增值”的考核指标，使引导基金发挥引导投资的作用。同时各级政府，各政府部门间的引导基金应加强协调，防止产生引导基金政策间的“挤出效应”。
地方政府可通过引入融资担保方式间接支持风险投资引导基金的发展。该方式不仅可以提高引导基金的放大倍数，增强风险投资机构在银行等金融机构方面的融资能力，更大程度的实现财政资金的杠杆作用，而且还可以减少政府资金的早期投入，避免地方政府直接参与风险投资，有利于风险投资公司的市场化运营，充分发挥资金的作用。
完善风险投资引导基金的考核机制、退出机制。政府资金与社会资金存在着本质上的区别，政府资金不仅要关注金钱收益，其社会效益也是非常重要的一个方面。政府资金肩上有着多重任务，故政府资金应多投资发展前景广阔，亟需资金支持，但民间资本还不敢介入的高科技项目，来实现政府部门对某一行业或产业的支持，进而实现一方政府的战略目标。故在考核其绩效时不应该仅看基金收益的多寡，还应做多方考虑，比如是否对当地产业进行支持等。现行的操作性和可执行性较好的考核方式是将经营性项目与政策性项目分开来平价考核。为了同时兼顾收益及政策目标的实现，可以通过适当降低政府政策目标，并将政策性项目和经营性项目以各种比例进行组合的方法来实现。
增强风险投资引导基金的运作能力。要增强风险投资引导基金的运作能力，首先需改善加强风险基金投资决策的制定过程，当务之急是集合环保、金融、财务和法律等各领域专业人士参与设计一套标准化的决策流程，并管理引导基金。对于人才的培养，政府要营造出一种激励创新、风险文化的氛围，以此鼓励新兴产业；另一方面政府要构建适应高素质人才不断成长的机制，培育具有环保、金融、财务和管理等相关领域知识的复合型人才。建议各地方政府出台政策给予在环保领域有能力的风险投资人才政策性的奖励，以吸引海内外人才；同时培养和选拔风险投资人才，以形成丰富的人才资源。